增强央行经理国库履职能力

　　经理国库是《预算法》和《中国人民银行法》赋予中国人民银行的法定职责。实践证明，人民银行经理国库发挥预算执行事中监督作用，补充和配齐了贯穿政府预算事前、事中、事后三大环节的完整监督链条，着实维护了预算监督效力，并在提高政府预算资金运转效率和精准制订宏观经济调控政策方面拥有独特的优势作用，是符合我国国情的制度决策和安排。

　　人民银行经理国库体制的优势

　　(一)有助于提高预算监督效力，完善预算监督体系。人民银行在执行预算过程中，及时对预算收支业务进行监督，恰好补足和配齐了预算事中环节监督。并且，国库通过柜面审核实时发现、拒绝办理和及时纠正不合规预算收支业务，能够及时阻止不合规业务划出国库，使监督直接、及时、有力，能够切实维护国库预算制度及纪律，有效强化预算监督效力。

　　(二)有益于组织管理国库业务，提高财政预算资金周转效率。中国人民银行作为中央银行，依法对金融机构及业务进行管理，经理国库既能够有效地协调财政、税务与金融机构之间的关系，又便于指导金融机构规范开展预算收支业务，及时清算预算资金，缩短预算资金在途时间，切实提高财政预算资金周转和运行效率。

　　(三)有利于制定和实施更加协调、配套、统一的宏观经济调控政策。人民银行经理国库制度，便于中央银行实时监测政府存款资金余量及财政政策引发的市场效应，从而制订与经济目标和财政政策更配套、协调、统一的货币金融调控政策，对冲和熨平财政政策变动对市场流动性引发的波动，确保财政政策和货币政策协调配合，精准发力。

　　经理国库履职面临的困难

　　(一)国库监督作用有待于进一步强化。一是年度预算计划文件不能及时向国库部门传送，导致国库监督不能具体到预算单位及预算科目，或者为纸质格式，不便于按预算计划数额及额度开展监督；二是预算临时调整情况较为常见且存在经指标文件审批、政府工作会议审批、财政部门审批等情况，审批手续和标准不一致，为国库审核工作带来一定困难；三是国库单一账户体系制度下，各类财政专户未归口和纳入国库部门统一管理，存放大量政府资金，账户和资金游离于国库体外不能得到有效监管。

　　(二)国库集中收付流程有待于进一步优化。国库集中收付业务包括国库集中支付和政府非税收入两类业务，首先，国库集中支付业务通过代理银行先向用款单位垫付财政资金，再与国库进行汇总清算，经理国库不能对预算支出款项进行有效审核和监督，只能进行被动清算。尤其目前全面推广国库集中支付系统背景下，几乎所有预算支出均通过该系统拨付，甚至个别部门试图将非预算单位纳入集中支付系统拨付资金，国库事中监督作用被忽视和架空；其次，国库集中收缴非税收入业务先缴入商业银行财政专户，再由财政专户汇缴国库的缴库和管理模式，造成非税收入长期滞留财政专户，国库无法及时开展监督。

　　(三)国库信息化建设有待于进一步深化。预算收支业务未能全面实现电子化，如政府非税收入缴库业务和国库集中支付业务，未全面接入税库银横向联网系统和国库信息处理系统进行传输、共享、处理，国库业务信息不能转换为电子化数据，导致国库信息数据不完整。另外国库开展监督涉及范围较广，上至预算业务相关的财税政策法律、法规等规章制度，下及各地政府及财政部门发布的地方性财力分解或政策文件，且不断补充和更新，国库部门梳理和收集相关制度存在文件来源不固定、格式或介质不统一、存放零散等困难。双重因素制约了国库监督向电子化、系统化和自动化方向努力和发展，导致国库监督仍停留在人工审核阶段，国库监督信息化水平仍然需进一步提高和深化。

　　对策及建议

　　(一)夯实国库预算监督地位及职责，促进预算制度管理及预算执行全面规范、公开透明。现行经理国库制度关于国库监督的描述内容比较笼统和片面，未明确国库在预算制度及管理中的具体地位和国库实施监督的具体过程及要求，且颁布年头已久，制订时缺乏更高层次的上位法依据及指导。建议以2014年新修订的《预算法》为契机，及时启动《预算法实施条例》《国家金库条例》及《实施细则》修订工作，充分汲取发达国家普遍采用的支出决策与支出执行绝对分离的经验，对经理国库在预算管理中的地位及职能和预算各单位的权利、义务、职责进行明确和细化，对确需追加或调整的支出事项或预算决策程序进行统一，最大程度减少年度预算调整事项，确保经理国库履职有理、有据、有节、有力。

　　(二)认真总结试点经验，切实推动以国库单一账户为基础的集中收付制度改革。国库单一账户体系和国库集中收付“先支付、后清算”模式作为财政国库管理制度改革之初的试点和过渡方案，运行至今近20年，未能按照改革初衷和目标进一步推进。建议及时梳理和总结试点运行期间出现的新情况、新问题，严格按照以国库单一账户为基础建设国库集中收付制度的改革目标，步入改革正轨。积极推动全面清理整顿财政专户，将全部财政资金纳入国库单一账户管理，减少财政收支中间环节；改进非税收入收缴流程，取消非税收入汇缴过渡账户，统一纳入国库经收处“待结算财政款项”科目核算，推动非税收入直缴入库；优化国库集中支付业务流程，对支出款项进行预算执行监督审核后，方可实际支付给受益人，真正实现政府全部收入缴入国库，全部支出从国库单一账户直接拨付的政府收支“国库资金一本账”，加强政府预算资金集中核算与管理，不断提高预算资金的运行效率和透明度。

　　(三)积极探索信息化国库监督模式，全面贯彻落实经理国库预算监督制度安排。首先，积极和深入推进国库收支等各类业务电子化进程，依托现有税库银横向联网系统及国库信息处理系统，推动非税收入联网、直缴入库和国库集中支付电子化处理，提高电子化业务占比，确保所有国库业务实现电子化全覆盖，所有国库业务数据可以采集和应用，为自动化国库监督系统建设奠好基、铺好路；其次，梳理和汇总形成国库监督法律、法规等制度文件数据库，提供添加文件、转换格式、作废文件、自动检索功能，供国库工作人员开展业务审核和监督学习、使用；最后，研发国库监督系统，融合预算收支计划文件、国库监督制度、预留印鉴、会计凭证标准要素等数据库及内容，实现国库业务处理前的自动审核和监督，切实推动国库监督由“人控”向“机控”转变，确保经理国库全面、务实、高效地发挥预算执行事中监督作用。